城乡规划的作用

一 强调城乡综合规划

微信号：MeetyXiao
添加微信好友, 获取更多信息
复制微信号

《城乡规划法》最重要的改变是更加注重城乡统筹。它不仅包括城市规划、镇规划，也包括乡规划和村庄规划，这意味着城乡二元的体系被打破，城乡规划进入一体化的新时代。

该法的颁布标志着城市与乡村的关系不再停留在政府政策上，而是从法律意义上给予了城乡统筹发展思想的定位。

在具体内容上，《城乡规划法》对城乡管理的强化很大程度上反映在协调城乡规划布局上。

城乡空间布局对于城市规划，是最核心的内容。如何理解呢？以一座城市规划为例。其规模比较大，周边有山有水，城市只是中间的平原部分，山水及周边土地不属于城市范围。按照旧的城市规划法，城市规划考虑的只是城市边界内的规划范围，城市之外的区域，即使是近邻的区域也是规划法覆盖不到的，城市之外区域执行的是国务院村镇建设管理条例，所以城乡规划被人为分割成两层，即二元化。但是城市并不是孤立存在的。新的城乡规划法实施后，城与乡的边界范围就模糊了。按照城市规划法规定，大城市是指城市和近郊区非农业人口50万以上的城市。农村人口不作为确定城市规模的指标。例如一个市有500万人，城区人口只有50万，按旧法的概念它就只能算作中等城市，但就新法而言这样的城市就是大城市了。两部法律完全是不一样的概念。城乡规划法取消了城市边界的界定，也就取消了农业人口和非农业人口的界限，以后将会有户籍等相关适应法规和配套政策陆续出台。因此，这种影响将是根本性的。。

二 将人居环境建设作为目的之一

《城乡规划法》与《城市规划法》相比，另外一个最重要的变化是把人居环境建设提升到法律的高度。

《城乡规划法》第1条明确规定：“为了加强城乡规划管理，协调城乡空间布局，改善人居环境，促进城乡经济社会全面协调可持续发展，制定本法”。这不仅仅是增加了几个字那么简单，而是将过去的实体空间规划提升到以人为本的居住环境建设层面。

而且由此可以明确，改善人居环境已经成为《城乡规划法》的重要立法目的之一，其重要法律地位得以确立。而且，还明确规定了一点，改善人居环境的工作是由城乡规划管理部门来做，这是非常本质的改变。也可以理解为人居环境建设已变成了政府的责任。

在具体要求上，城乡规划符改变了城市规划法为规划编制而规划的指导思想，强调城乡规划要与经济、社会、环境等协调发展融合在一起，这也为建设和谐人居环境提供了一个良好的契机。简单的说，以前的城市规划法是摆在那里让有关部门去执行，现在的城乡规划法在内容上是互动的，城乡规划“纸上画画，墙上挂挂”的被动局面将得到改变。城乡规划法遵循城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展和先规划后建设的原则，将自然与历史文化遗产保护作为城市总体规划、镇总体规划的强制性内容，并提出了保持地方特色、民族特色和传统风貌等要求。

当然，城市建设有一定的周期，城乡规划法对人居环境的影响不会立竿见影，真正发生变化应该是实施一段时间之后。

三 为城市未来的发展扫除了障碍，提供了更大的空间

原有的《城市规划法》为新区开发和旧城改造专设了一章（见第三章），对新区开发作了专门的规定。回顾我国开发区的建设历程，我认为这也是起到积极作用的，在当时需要以经济发展为龙头带动城市的发展，以经济发展为核心。但是，经济开发区最大的失败就是浪费了土地。现在土地是最宝贵的资源，18亿亩生存底线已经比较接近。

而新法取消了这一内容，明确||地规定城市规划区范围之外，不得设立各类城市开发区和城市新区。显然，取消此项有三大作用。首先，有助于城市规模的健康发展。新区开发与旧城改造结合得不好，也不能成为一种城市发展的主流模式。其次，这样做有助于节约土地，对于增加城市的活力会有帮助。开发区占地多，生活设施不完善，缺乏活力。第三，有助于城市复合发展。

在城市性质的界定上，新法做出了一个极有利于城市发展的决定。按照《城市规划法》第19条规定，城市规划编制时首先要对城市性质进行明确定位，继而对城市产业结构调整产生影响。而随着经济发展的多样化和交叉化，实际上产业发展越来越难以明确定性，比如IBM作为计算机生产是属于第二产业，而作为电子综合服务的提供商则是第三产业范畴。在新的《城乡规划法》中，不对城市性质作清晰的规定，这将对城市未来的发展预留了更大的弹性空间。

四 强化监督职能，政府将对城市建设和房产开发的调控将更有力

关于城乡规划实施内容，原来在《城市规划法》中只有11条，不到1页篇幅，新法则设置了专门章节，包括18条内容，占到2页半篇幅，内容非常充实。为什么增加了这么多内容呢？以前的城市规划法对房地产开发土地要素控制不是很严，现在城乡规划法对各个程序，比如选址许可证、工程规划许可证的程序都有了非常明确的要求，包括乡村的建设规划许可证，城乡建设的全过程都有具体的要求和规范，没有空白点。此外，各个城市制定细则，没有统一，现在也都有了明确|| 的标准。这样将有助于政府主导城市发展的规模、方向、速度，调控城市建设和房地产开发。

由于以前不是特别清晰的监督制度，原来的规划与市场结合得很弱，导致城市规划滞后于开发，现在提了很多具体的要求了，更加有法可依了，有助于城市以规划为龙头引领城市发展。这是一种巨大的进步。

成都的城乡一体化实际上的落实和措施是怎样的？

2003年10月，党的十六届三中全会提出科学发展观，强调按照“统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展与对外开放”的要求推进各项事业的改革和发展。10月22日，地处西部的成都召开推进城乡一体化工作现场会，一场遍及全市1.24万平方公里城乡大地、以“统筹城乡经济社会发展、推进城乡一体化”为主题，涵盖经济、政治、文化、社会各个领域的重大变革由此拉开大幕——成都，在科学发展的历史新起点上，开始了此后5年以城乡一体化破除城乡二元结构、谋求城市与农村同发展共繁荣的生动实践。

经过5年实践，一个城乡互动、共同繁荣的局面正在成都显现。5年来，成都市地区生产总值增长91%，地方财政收入增长705%，农业增加值增长37%，农民人均纯收入增长67%，城镇化率提高了10%。从2003年开始，成都城乡居民收入差距呈现出缩小的趋势，2003—2007年，成都城乡居民收入比始终保持在2.5—2.6的范围内。今年上半年，虽遭地震重创，全市生产总值和农民人均现金收入依然保持11%以上的增长。

以城乡规划一体化为先导，确立全域成都的发展格局 拿着规划图纸介绍情况，这是记者在成都市县乡基层采访时最常见的情景，这从一个侧面反映出规划意识正扎根广大基层干部的头脑，“按规划办事”正成为新的行政习惯。

2003年，成都在推进城乡一体化之初即明确提出“以规划为龙头和基础”，并作为“科学发展和依法行政的基础”。当年，成都开始了新一轮土地利用总体规划修编工作，征得建设部同意，成都城市总体规划修编工作同时启动。成都产业布局规划也开始从无到有开始编制，各区(市)县的规划在此基础上陆续修编，交通、教育、医疗、物流、文化等一系列指导城乡发展的重要专项规划相继完成。根据修编后的城市总体规划，成都全市被划分为3个圈层：5城区及高新区为中心城；新都、青白江、龙泉驿、华阳、双流、温江、郫县等7个城市组团为近郊区，并与中心城共同构成主城区；远郊区则包括都江堰、邛崃、彭州、崇州、金堂、大邑、蒲江、新津8个(市)县。

城市总体规划与土地利用规划、产业布局规划等各项规划有机衔接、高度一致。城乡一体化的目标被融入成都城乡空间规划管理的公共政策中，城乡规划体系全面重构，市域城镇体系规划进一步完善，市域全境规划、新农村建设规划等从无到有，并且相互对照，衔接一致。成都城乡规划，从市到区(市)县、再到乡镇，到村、社区和农民集中居住区，实现了城乡规划全覆盖。

成都市规划局局长张樵说，现在我们的工作量是以前的好几倍，我们的成果受尊重的程度则无可比拟。

2008年1月1日实施的《城乡规划法》，把城市和乡村建设看成是整体的系统工程。现在回头看，当初成都提出变“城市规划”为“城乡规划”的举动，并非突发奇想，而是顺应城乡发展规律的适时之举。

2007年7月，成都首次提出“全域成都”的理念，把1.21万平方公里幅员面积作为一个现代化的都市区来统筹发展，并据此初步规划出“一区、两带、六走廊”的“全域成都发展格局”。

以“三个集中”为核心，联动推进新型工业化、新型城镇化和农业现代化

“三个集中”指工业向集中发展区集中、农民向城镇集中和土地向规模经营集中，是成都城乡一体化的核心。

邛崃市羊安镇位于成都远郊,前几年经济实力在邛崃的24个乡镇中也只能排到中游。在成都推进城乡一体化的过程中，羊安镇先后实施了大庆高宇磷酸一铵项目、中冶美利崃山纸业项目、四川品牌家具工业园项目等一批重点项目，将53家企业集中到羊安工业集中区发展。2007年，全镇工业增加值达3.15亿元，较2004年增加1.95亿元，增长162%，规模以上工业增加值达2.25亿元，较2004年增加1.55亿元，增长218%。

依靠工业集中集约发展，带动城镇和二、三产业发展，创造了转移农村富余劳动力的条件，有效解决了城乡居民就业，加快了新型城市化进程。3年来，羊安镇共投资5.5亿元，全面推进羊安新城和2个二级场镇、4个农村新型社区及5个弱势群体集中救助所建设。目前，羊安新城农民集中居住总计2500余户近万人，其中农民跨村集中居住1116户3900人。

同时，农民向城镇集中，农村富余劳动力向二、三产业转移，为农村腾出土地实施规模经营、发展现代农业创造了条件。羊安镇汤营村，在群众自愿的基础上，由农民以土地承包经营权入股、村集体以新增耕地入股、国有独资兴农公司投入风险股金100万元，成立了汤营农业有限责任公司，由公司对集中起来的耕地进行统一规模化种植，股东自愿转为公司员工。

目前，汤营农业公司集约了全村80%的耕地，规模经营土地由1060亩增加到2070亩，入股农户增至总户数的77%，土地产出效益由平均每亩五六百元增加到1600元。今年，该村农民人均纯收入预计将超过7000元，比成立公司前翻了一番。

土地规模经营带来了农民生产和收入方式的转变。村民闫树清算了一笔账，作为公司股东，一亩地一年有400公斤稻谷的保底收入，在公司上班每月挣550元的工资，年末每亩地还有分红。他说，“现在我有3份收入，一年下来能挣1万多元，是3年前的两倍多。”

羊安镇是成都实施“三个集中”的缩影。5年来，成都市大力实施工业向集中发展区集中、农民向城镇集中和土地向规模经营集中，促进了城乡资源空间整合与产业发展。一是加快了工业集中发展。通过调整产业布局规划和产业政策引导，将原规模小、布局散的116个工业开发区，优化调整为21个工业集中发展区，2007年入驻规模以上工业企业1449户，工业增加值的集中度达63.5%。二是引导农民向城镇转移。5年新建农民集中居住区和农村新型社区2249.1万平方米，37.8万农民生活居住条件得到改善，城镇化率由2002年的55.7%提高到2007年的63%，每年以2个以上百分点增长。三是推进土地规模经营。5年共流转农用地235.6万亩，其中流转耕地170.8万亩，全市2000亩以上集中成片的粮食规模经营面积达2.6万亩。建成标准化特色农产品基地152个，新建农村专合组织1911个，培育规模以上农业产业化龙头企业615家，联系带动农户135.2万户。

完善城乡规划体系工作计划

1、深化和完善城镇规划体系

依据上级部门制定的城乡统筹规划标准，研究制定我市城乡统筹规划标准体系，抓紧编制我市城乡一体化的发展规划，推进城市总体规划局部调整工作。

2、抓好“一心、三线、五点”城乡空间规划

遵循区域经济一体化发展规律，统筹规划建设。一是抓好城市核心区内搞好城市重点项目规划。二是围绕国道线、省道线和长城旅游公路沿线，抓好小城镇建设规划编制。三是围绕旅游项目建设，自然风景区以及农业旅游观光、革命传统教育基地的建设规划。

3、切实做好旧区（城中村）改造和住房建设规划编制工作

依据城市总体规划、专项规划，及时完成旧区（城中村）和住房建设规划，确立住房建设的工作重点和任务，合理安排旧区（城中村）改造进程。科学合理地确定各类住房项目建设比例、规模和布局，重点规划和发展普通商品房、经济适用住房和廉租住房。

4、积极开展专项规划编制

抓紧完成供水、排水、道路交通、供热和河流治理规划编制；加快消防、市场、环境卫生、中小学布局、居委会布局、商业网点布局、抗震、防洪规划编制步伐，认真开展燃气、电力、电信、地下空间利用等规划编制工作，促进城市地下管线综合利用，提高基础设施建设的系统性和运营的安全性。

5、突出抓好控制性详细规划的.编制工作

以总体规划为依据，按照城市控规编制计划，加快编制工作进度，突出抓好重点开发建设地段，严格依据控制性详细规划出让土地和批准开发建设，严格依据依法审批的控制性详细规划提供规划设计条件。

6、开展总体城市设计和重要地段修建性详细规划编制，塑造一批彰显特色、独具魅力的城市亮点，提升城市品位

深入研究我市的自然景观，准确把握特征，精心构思市区形象，使项目布局、街区设计和重要建筑设计融合自然特征、历史文脉和现代文明。突出抓好城市总体设计、城市道路景观规划，新城区修建性详细规划、综合服务中心及周边区域修建性详细规划、各城中村改造修建性详细规划、体育中心、青少年活动中心、新汽车客运南站、第四中学和第四实验小学的规划设计以及城市的绿化、亮化、美化设计。

7、抓好建制镇总体规划、控制性详细规划和乡、村庄规划的编制，推进城乡一体化和社会主义新农村建设

推进城乡规划一体化发展规划编制进程，以市域和乡镇域为单元进行城乡一体规划，统筹安排城乡居民点和产业布局、基础设施建设以及社会事业发展。

根据城乡规划法对城乡规划的制定实行的是什么制度

《城乡规划法》最重要规划编制城乡规划一体化的改变是更加注重城乡统筹。它不仅包括城市规划、镇规划规划编制城乡规划一体化，也包括乡规划和村庄规划规划编制城乡规划一体化，这意味着城乡二元的体系被打破规划编制城乡规划一体化，城乡规划进入一体化的新时代。

该法的颁布标志着城市与乡村的关系不再停留在政府政策上，而是从法律意义上给予了城乡统筹发展思想的定位。

在具体内容上，《城乡规划法》对城乡管理的强化很大程度上反映在协调城乡规划布局上。

城乡空间布局对于城市规划，是最核心的内容。如何理解呢。以一座城市规划为例。其规模比较大，周边有山有水，城市只是中间的平原部分，山水及周边土地不属于城市范围。按照旧的城市规划法，城市规划考虑的只是城市边界内的规划范围，城市之外的区域，即使是近邻的区域也是规划法覆盖不到的，城市之外区域执行的是国务院村镇建设管理条例，所以城乡规划被人为分割成两层，即二元化。但是城市并不是孤立存在的。

新的城乡规划法实施后，城与乡的边界范围就模糊了。按照城市规划法规定，大城市是指城市和近郊区非农业人口50万以上的城市。农村人口不作为确定城市规模的指标。例如一个市有500万人，城区人口只有50万，按旧法的概念它就只能算作中等城市，但就新法而言这样的城市就是大城市了。两部法律完全是不一样的概念。城乡规划法取消了城市边界的界定，也就取消了农业人口和非农业人口的界限，以后将会有户籍等相关适应法规和配套政策陆续出台。因此，这种影响将是根本性的。

《城乡规划法》与《城市规划法》相比，另外一个最重要的变化是把人居环境建设提升到法律的高度。